2026年7月，中辦、國辦印發自然資源資產管理綱領性文件——《關于完善自然資源資產管理制度體系的意見》。自然資源部副部長張文彤在國新辦新聞發布會上明確："當前，我們已經由增量時代進入存量時代。" 規模龐大的自然資源存量資產如何盤活？政策紅利、四步轉化、金融工具、行動指南一文講透。一、政策紅利：文件給了什么？

《意見》圍繞 "有什么—值多少—由誰管—怎么管護—如何配置—收益實現—如何監督—如何考核" 這一完整管理鏈條，從五個方面部署了重點改革任務。

紅利一：資產可以"算賬"了

《意見》要求健全自然資源資產清查統計核算制度，定期開展清查，查清實物量、探索核算價值量，既算"經濟賬"，又算"生態賬"。同時完善并常態化編制自然資源資產負債表，形成自然資源資產 "一本賬" 。2021年，自然資源部首次向全國人大常委會專項報告了國有自然資源資產管理情況，今年將再次進行專項報告并依法向社會公開。

紅利二：資產可以"組合"賣了

《意見》提出探索編制自然資源資產配置方案，將各類自然資源資產的使用條件、開發要求、起始價、收益核算和生態保護修復要求等納入組合標的配置方案，一并向社會公告。

紅利三：資源權益指標可以交易了

《意見》提出，探索建立資源權益指標市場化交易機制、生態保護紅線內建設用地騰退指標交易激勵機制。

紅利四：確權登記讓資產有了"戶口"

《意見》要求推進水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無居民海島以及探明儲量的礦產資源等自然資源和國家公園、自然保護區等國土空間的統一確權登記。

四步轉化：從"沉睡資產"到"生金活水"的關鍵一躍

不少存量盤活項目看似手握REITs、ABS各類融資工具，落地階段卻盡數卡在前期盡調環節。核心癥結并非融資渠道不足，而是資產基礎籌備嚴重缺位：資產底數模糊、產權權屬混亂、經營性現金流波動，疊加歷史租約、抵押擔保等遺留問題未梳理清楚。

打通從"沉睡"到"生金"的完整鏈條，需要走完四步轉化：

步：清底——搞清楚"有什么、值多少"

自然資源部自然資源調查監測司司長王華斌在發布會上介紹，《意見》將"摸清自然資源資產家底"列為首要改革任務，"要保護好、利用好自然資源資產，向人民交出'明白賬'，首先要做到底數清、情況明、賬本實，摸清自然資源資產有什么、在哪里、質量怎么樣、價值有多少"。

《意見》要求健全自然資源資產清查統計核算制度，既掌握實物量，也核算價值量，既算"經濟賬"，又算"生態賬" 。目前，北京、湖北、廣東等地已先行探索，北京掌握了市區兩級192家國有企業1.25萬宗土地的空間坐落、價值及使用狀況。

第二步：確權——讓資產有"戶口"

自然資源確權登記局局長胡善順表示，《意見》從完善權利體系和統一確權登記兩個關鍵舉措入手，給社會各界吃下"定心丸"。《意見》要求推進水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無居民海島以及探明儲量的礦產資源等自然資源和國家公園、自然保護區等國土空間的統一確權登記。

目前已完成首批5個國家公園、長江干流（四川段）、太湖等3800多個重點區域的登記工作，登記面積達37.7萬平方公里。

第三步：打包——讓資源"組合"上市

產權基礎夯實之后，是構建具體的市場配置路徑。《意見》要求各地探索編制自然資源資產配置方案，將各類自然資源資產的使用條件、開發要求、起始價、收益核算和生態保護修復要求等納入組合標的配置方案，一并向社會公告。

各地創新實踐：

江西出臺自然資源資產設權賦能指引，按照土地、礦產、森林、水、濕地五類資源，明確組合供應中可設置權利的權能及其內涵。

湖南全省實施試點項目67個，落地22個，地方政府實現出讓收入70多億元，碳匯權益交易超9100萬元，帶動產業投資數百億元。衡陽東洲島項目整合國有建設用地使用權、文旅經營權和游船觀光權形成"組合包"，實現資產價值和周邊產業收益倍增。

江西萬安縣推出首例"國有建設用地+國有水面經營權"組合供應；廣西試點涵蓋海洋船舶制造、海域養殖、文旅、水資源利用、礦產資源開發等類型。

第四步：變現——讓資產"上市"退出

資產盤活的終點是"退出"——將運營成熟的資產通過資本市場變現，回籠資金投入新項目，形成"存量盤活—增量投資—再建存量"的良性循環。當前最核心的退出通道就是REITs和資產證券化。

金融工具箱：REITs、ABS、類REITs怎么選？

資產盤活不應以工具為出發點，而應首先厘清資產屬性——是具備出售條件、可獨立經營，還是亟待重組？先看資產屬性，再選金融工具。

（一）各工具對比速覽

    發行門檻速覽：

●：運營滿3年、現金流穩定、收益分派率達標、產權清晰（公募REITs）

●中等：有穩定現金流、資產權屬清晰（機構間REITs、CMBS）

●較低：有預期收益即可（類REITs、ABS）

（二）各工具市場動態

公募REITs——"十五五"規劃綱要已將基礎設施REITs常態化發行納入國家中長期發展頂層設計。中央持續拓寬REITs底層資產邊界，相繼放開清潔能源、生態環保、服務業基礎設施、算力新基建、城市更新等領域準入。截至2026年6月，全市場公募REITs已擴容至86只（2026年6月18日首批商業不動產REITs上市后，由月初的82只增至86只）。

機構間REITs（持有型不動產ABS） ——2026年擴容駛入快車道。截至2026年5月6日，全市場累計申報機構間REITs項目86單（含終止），合計擬發行金額1575.2億元。

ABS（資產證券化）——2026年上半年發行規模達1.16萬億元，已成為盤活存量的主力工具之一。

（三）實操案例

案例一：公募REITs擴募——京能光伏REIT"一日雙響"

2026年1月15日，中航京能光伏REIT擴募份額與京能國際能源持有型不動產ABS同日在上交所上市。本次擴募是全國首單清潔能源公募REIT擴募，將云南保山市水電站并入已上市REIT，成功募集資金29.2215億元，開創了公募REITs領域資產"混裝擴募"的先河。同日上市的京能國際能源持有型ABS則是市場首單以風光混合新能源項目作為基礎資產的機構間REITs。

案例二：機構間REITs——國家地理信息科技產業園26.74億元ABS

2026年7月6日，國家地理信息科技產業園持有型不動產ABS獲上交所通過，擬發行規模26.74億元。項目于2026年3月2日正式受理，歷時四個月完成全部審核流程。該園區是地理信息產業集聚區，已引入高德地圖、中科星圖等一批地理信息行業企業。

案例三：水務ABS——云南曲靖首單地級市水務ABS

2025年12月，曲靖市首單資產證券化項目暨云南省地級市首單水務ABS成功發行，總規模3.12億元，以水務公用事業收費收益權為基礎資產。

案例四：水利REITs——紹興湯浦水庫

紹興湯浦水庫REITs項目從產權確權到上市發行，破解了水利資產"權屬不清、盤活無門"的歷史難題，構建了"存量盤活—增量投資—良性循環"的資金鏈閉環。2024年11月，作為全國首單水利基礎設施REITs在深交所上市，募集資金16.968億元，凈回收資金全部用于鏡嶺水庫建設。

案例五：湖北交投——高速公路資產證券化

湖北交投集團完善121項土地手續，以大廣北高速公路為標的啟動首單省屬企業基礎設施公募REITs發行，將帶動近40億元高速公路資產整體實現證券化，募集資金超50億元。

誰在行動？各主體行動指南

地方政府：五件事要立即做

件事：啟動資產普查，建立"一本賬"

這是《意見》列出的首要任務。各地應立即啟動全口徑自然資源資產清查。

第二件事：推進確權登記，讓資產有"戶口"

確權是盤活的前提，也是對接資本市場的硬門檻。REITs、ABS等金融工具均要求底層資產權屬清晰、產權完整。各地應優先對轄區內權屬清晰、有市場需求的資產進行確權登記。

第三件事：編制配置方案，設計"資產包"

《意見》要求各地探索編制自然資源資產配置方案。湖南的經驗是建立"1+N"配套制度、資產包遴選研判、資源價值評估等成熟機制。各地應盡快啟動試點。

第四件事：積極爭取政策資金

●專項債券：運用地方政府專項債券資金收回收購存量閑置土地

●低效用地再開發試點：試點已從43城擴展至87城

●組合供應試點：爭取納入自然資源資產組合供應試點

●REITs項目儲備：梳理符合條件的存量資產，納入REITs項目儲備庫

第五件事：建立長效機制

將存量盤活與新增用地掛鉤，通過"以存控增"倒逼存量盤活。

要點總結： 資產普查→確權登記→配置方案→爭取資金→長效機制，五方面協同發力，形成"摸清家底—明晰權屬—市場配置—資金保障—制度閉環"的完整工作鏈條。

城投企業：轉型存量運營的實操路徑

路徑一：厘清資產屬性，選對金融工具

資產盤活不應以工具為出發點，而應首先厘清資產屬性。城投企業應建立"資產篩查清單" ：

●資產是否權屬清晰？

●是否有穩定現金流？

●是否滿足REITs運營年限要求？

●是否有歷史遺留問題？

根據篩查結果匹配不同工具——優質成熟資產對接公募REITs，中等資產對接機構間REITs或ABS，困境資產先做產權重組再談證券化。

路徑二：參與自然資源資產組合供應

城投企業可作為實施主體參與組合供應項目：參與資產包遴選研判、承擔資源價值評估、參與項目建設和運營。湖南組合供應項目已帶動產業投資數百億元。

路徑三：以REITs為終點倒推資產培育

建議城投企業以REITs上市為終點，倒推設計資產培育路徑。REITs要求項目運營滿3年、現金流穩定、收益分派率達標。城投企業應提前梳理存量資產，將有潛力的資產納入"Pre-REITs培育池"，通過專業化運營提升現金流，待條件成熟后對接REITs發行。

路徑四：運營存量資產，獲取穩定收益

將存量土地改造為產業園區、物流倉儲、保障性租賃住房；將閑置廠房改造為文創空間、養老設施；參與生態修復項目，獲取碳匯收益。湖南通過碳匯權益交易已實現超9100萬元收益。隨后通過REITs或ABS實現資本化退出。

要點總結： 資產篩查→工具匹配→組合供應→REITs培育→運營退出，五步形成"資產識別—工具選擇—價值提升—資本退出"的完整閉環。

中央部門：正在做什么？

自然資源部：推進低效用地再開發試點；推動自然資源資產組合供應在全國鋪開；完善存量時代不動產登記政策。

國家發改委：持續拓寬REITs資產覆蓋范圍。

證監會：推動REITs市場擴容。

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